當(dāng)前我國糧食支持政策存在的主要問題及對策建議

　　農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，糧食則是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)?？v觀世界主要國家農(nóng)業(yè)和糧食發(fā)展，大都采取了扶持政策。用世界9%左右的耕地養(yǎng)活占世界20%左右人口的我國，糧食安全始終是關(guān)系國民經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題。黨中央、國務(wù)院高度重視糧食安全問題，公布實施了土地管理法、農(nóng)村土地承包法和基本農(nóng)田保護條例，初步建立了最嚴格的耕地保護制度、發(fā)展糧食生產(chǎn)專項機制、農(nóng)民收入補貼機制、種糧農(nóng)民的保護機制、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)投入增長機制和糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等糧食安全政策支持體系。特別是以糧食直補和最低收購價政策為主的糧食支持政策，為糧食連續(xù)5年增產(chǎn)、農(nóng)民收入較快增長提供了重要動力和制度保障。但在國內(nèi)外經(jīng)濟形勢變化迅速、市場變化較大的情況下，糧食支持政策執(zhí)行中出現(xiàn)了一些問題，如果不能有效解決這些問題，理順糧食增產(chǎn)和農(nóng)民持續(xù)增收的機制，在一定程度上將影響到國家中長期糧食安全。

　　一、我國當(dāng)前糧食支持政策存在的主要問題

　　1.糧食直接補貼政策目標的定位不明晰

　　在我國2004年糧食直接補貼政策設(shè)計之初，最主要的目標是調(diào)動農(nóng)民種糧積極性和推動國有糧食企業(yè)改革。以前個目標來看，通過將流通環(huán)節(jié)的間接補貼改為對生產(chǎn)者的直接補貼，有利于企業(yè)由政府的附屬物轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負盈虧的市場主體。以后一個目標來看，在實現(xiàn)直補方面效果是明顯的，農(nóng)民從政府收稅費到給補貼，感受到了政府對保護和調(diào)動糧食生產(chǎn)積極性的明確導(dǎo)向。但是，由于直補并未與農(nóng)民是否種糧或者生產(chǎn)糧食多少掛鉤，使政府的第一個目標效應(yīng)逐步降低，有的甚至還產(chǎn)生了副作用。如果補貼政策的目標是增加農(nóng)民收入，那么該政策效果是直接有效的;如果直接補貼的政策目標是增加糧食供給，那么其政策效果是不確定的。糧食直接補貼并不能同時實現(xiàn)農(nóng)民增收目標和增加糧食供給目標。

　　2.政策執(zhí)行機制不完善

　　由于我國對種糧農(nóng)民的直接補貼大都采用以計稅面積進行補貼，使得一部分真正種糧的農(nóng)民沒有得到補貼的實惠，補貼在一定意義上成為“普惠制”，而不是種糧農(nóng)民的“實惠制”。最低收購價政策的實施，受到了地方政府和農(nóng)民的普遍歡迎，對增加種糧農(nóng)民收入，發(fā)展糧食生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。同時也還存在一些問題，主要是最低收購價格水平的高低確定機制有待進一步完善。如果某種糧食品種的最低收購價水平偏高，中央和地方儲備企業(yè)入市后，會影響其他市場主體的正常經(jīng)營;反之，如果某種糧食品種的最低收購價水平偏低，農(nóng)民不能得到有效保護，可能影響農(nóng)民的種糧積極性，糧食生產(chǎn)和糧食供給不能得到有效保障。此外，最低收購價政策的費用補貼機制、監(jiān)管機制和作物之間的比價確定等仍需進一步完善。

　　3.政策執(zhí)行成本偏高

　　我們對政策執(zhí)行各相關(guān)利益主體進行分析，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前糧食支持政策具體執(zhí)行仍存在一定的漏洞。對于糧食收入支持政策來說，這一政策的利益主體主要有：種糧農(nóng)民、政府部門和消費者;對于糧食價格支持政策來說，這一政策涉及的利益主體包括：國有糧食企業(yè)、糧農(nóng)和糧食消費者。由于利益主體數(shù)量多，且不同支持政策之間主體存在交叉，使得政策執(zhí)行成本高。

　　首先，糧食收入支持政策。一方面，政府的總投入在既定的市場價格下，轉(zhuǎn)化為糧食的有效供給，糧食供給量增加;另一方面，由于收入存在轉(zhuǎn)移效應(yīng)，不一定全部投入到糧食再生產(chǎn)中。此外，我國農(nóng)民群體數(shù)量龐大，加之社團組織不發(fā)達，把一定數(shù)額的直接補貼資金發(fā)放到農(nóng)民手中的交易成本很高。對消費者而言，政策對城市消費者影響較小，但是增加了農(nóng)村消費者的福利，總體消費者福利是增加的。對政府而言，其付出的代價是總補貼投入，其中一部分轉(zhuǎn)化為糧食供給和農(nóng)民消費者福利，另外一部分是政策執(zhí)行成本。

　　其次，糧食價格支持政策。對政府而言，通過對預(yù)期糧食價格的制定，引導(dǎo)市場價格(最低收購價一般高于市場價格，即托市)，糧食市場價格上升，農(nóng)民會增加糧食的供給(包括兩個方面：一是糧食的種植面積增加，二是糧食的出售數(shù)量增加)。對糧農(nóng)而言，市場價格提高可以穩(wěn)定地增加種糧的收入，減少市場價格波動帶來的市場風(fēng)險。對消費者而言，最低收購價本身不會對糧食消費者直接產(chǎn)生影響，而是通過最低收購價所支持的售價來影響消費者的實際可支配收入。然而，最低收購價是一種間接補貼方式，中間環(huán)節(jié)經(jīng)營費用、管理費用支出較多，在成本推動糧價戰(zhàn)略和抑制通脹控制物價戰(zhàn)略的雙重壓力下，增加了調(diào)控政策的難度，同時又難以兼顧多方面的政策取向，影響政策執(zhí)行的效果。對國有糧食企業(yè)或者是國家儲備庫而言，國有糧食企業(yè)承擔(dān)的雙重職能，轉(zhuǎn)移了企業(yè)的外在市場競爭壓力，強化了企業(yè)的“大鍋飯”思想，弱化了企業(yè)的競爭意識。從長遠看，削弱了國有糧食企業(yè)的競爭能力，不利于企業(yè)的長期壯大發(fā)展，也不利于我國國有糧食企業(yè)在國際市場中地位的確立。在一定程度上可以說，糧食間接補貼對保障國家糧食安全、增加農(nóng)民收入效果最為直接，但是由于其干預(yù)正常的市場價格，政策力度很難把握，對企業(yè)改革和市場機制作用又產(chǎn)生了負面效果。

　　第三，政策區(qū)域執(zhí)行成本不平衡。雖然在現(xiàn)行糧食補貼政策設(shè)計中，考慮了地區(qū)差異性，但是由于我國31個省(區(qū)、市)中各存差異，即使在同一個省區(qū)市內(nèi)部也存在著很大的差異，這增加了當(dāng)前糧食補貼政策的成本。特別是糧食補貼政策的執(zhí)行與各地區(qū)的財力有直接的關(guān)系。糧食風(fēng)險基金作為當(dāng)前糧食補貼政策主要的資金來源與地方財力直接相關(guān)，而且中央撥付比例在不同地區(qū)間差異較大，這造成了地區(qū)間支持水平不均衡。由于種糧的比較效益低，很多產(chǎn)糧大縣財政收入增長緩慢，產(chǎn)糧大縣往往成了財政窮縣。在糧食省長負責(zé)制下，風(fēng)險基金一半用于直補，其余仍承擔(dān)著地方糧食安全調(diào)控的責(zé)任。資金的削減勢必影響地方糧食安全調(diào)控措施的落實。特別是在地區(qū)間市場一體化未完全成熟，當(dāng)某種應(yīng)急狀態(tài)出現(xiàn)的時候，地方為求自保，難以通盤考慮全國市場，從而可能影響到國家糧食安全目標的實現(xiàn)，這是當(dāng)前糧食補貼政策執(zhí)行中的潛在成本。而這種成本一旦實際發(fā)生，將難以估量。十七屆三中全會指出，要逐步取消地方糧食風(fēng)險基金的配套，這無疑對增強地方糧食安全保障能力具有重要意義。我們期待這一政策能夠盡早落實。

　　二、進一步完善我國糧食支持政策的建議

　　從前面的分析中可以看出，糧食直接補貼的政策效果較慢，且其政策目標僅對增加農(nóng)民收入有效，對糧食安全目標的作用十分有限;糧食間接補貼的政策具有十分強的干預(yù)市場價格能力，其政策目標對增加農(nóng)民收入和糧食安全目標均有效，政策容易執(zhí)行，但是很難找到一個適度的水平。糧食的直接補貼和最低收購價政策各有利弊，如何設(shè)計一個既能有效增加糧農(nóng)收入又能有效保障國家糧食安全的糧食支持政策是當(dāng)務(wù)之急。

　　1.進一步完善糧食補貼政策目標

　　由于收入的轉(zhuǎn)移效應(yīng)使得增收不一定增產(chǎn)，且糧食需求彈性低，也使得增產(chǎn)不一定增收。加之，當(dāng)前補貼資金缺口較大，各地糧食直接補貼力度相對較低，而且近年來農(nóng)用生產(chǎn)資料價格漲幅較大，抵消了糧食補貼的實際績效，對提高種糧農(nóng)民收入的效果不明顯。

　　根據(jù)當(dāng)前糧食支持政策的政策目標和經(jīng)濟學(xué)原則的不同，分為以下三類：糧食價格支持政策其目標是增加糧食供給，促進糧食生產(chǎn)和經(jīng)濟增長;收入支持政策，其直接目標是增加糧農(nóng)收入，減少社會貧富差距，以實現(xiàn)社會公平;儲備補貼其目標是穩(wěn)定社會供給，保障國家糧食安全。

　　單一政策措施對單一政策目標可能是有效的，但是單一政策措施對多個政策目標不一定起作用，特別是要同時實現(xiàn)增長、公平和安全目標。因此，當(dāng)前糧食補貼政策的政策目標需進一步細化與完善。

　　2.進一步完善補貼機制，降低補貼成本

　　當(dāng)前糧食補貼政策交易成本較高，一方面是由于糧食補貼工作量大，成本高;另一方面是按照糧食種植面積補貼的方式的核實工作難度大，操作成本高。地區(qū)間不同的補貼標準，使得補貼效果差異較大;地區(qū)間利益不平衡，造成一定的心理“負”成本。另外由于部分地區(qū)糧食補貼方式不盡合理，急需進一步完善、細化補貼方式，降低補貼的直接成本和間接成本，發(fā)揮補貼效率。隨著國家經(jīng)濟實力的增長，糧食風(fēng)險基金的規(guī)模也應(yīng)按某一比例同向增長，特別是當(dāng)前我國糧食風(fēng)險基金承擔(dān)著國家糧食安全的重擔(dān)，更應(yīng)該加大糧食風(fēng)險基金規(guī)模，進一步完善資金來源，強化糧食支持政策資金投入力度，在發(fā)生重大災(zāi)情和應(yīng)急狀態(tài)下，保證國家糧食宏觀調(diào)控能力。

　　3.進一步健全當(dāng)前糧食支持政策體系

　　當(dāng)前，我國糧食支持政策主要有直接補貼、最低收購價政策和生產(chǎn)環(huán)節(jié)補貼。糧食直接補貼似乎已經(jīng)形成一種固定補貼，即不管市場上糧價的高低，都要支付給農(nóng)民的補貼。實際上要保護糧農(nóng)的利益，重點是要解決糧食過剩時農(nóng)民“賣糧難”和價格下跌的問題;在糧食短缺的情況下，價格機制本身就為農(nóng)民帶來了利益，此時政府需要做得更多是宏觀調(diào)控。所以對我國糧農(nóng)的支持不能只有直接補貼(固定補貼)，政府還必須提供必要的保護，保證農(nóng)民在價格下跌時的合理利益，同時解決農(nóng)民的糧食變現(xiàn)問題。如果農(nóng)民的糧食不能變現(xiàn)，而只得到一點直接補貼，不過是杯水車薪。

　　一是建立一種糧食產(chǎn)后補貼。目前，我國糧食產(chǎn)后損失較為嚴重，減少糧食產(chǎn)后損失，對于增加糧食產(chǎn)量，提高資源利用，建設(shè)節(jié)約型社會具有重要意義。因此，在農(nóng)民糧食收獲出售后，給予農(nóng)民出售糧食產(chǎn)后補貼，即與上一期糧食產(chǎn)量有關(guān)(生產(chǎn)結(jié)束以后的糧食產(chǎn)量，簡稱產(chǎn)后數(shù)量)，而不影響當(dāng)期的產(chǎn)量、面積和價格。對于符合一定質(zhì)量標準的售出糧食的補貼，不會對市場價格產(chǎn)生影響，只會減少農(nóng)民出售糧食的次等率，從而增加農(nóng)民收入。因此，糧食產(chǎn)后補貼也可以算作是一種“綠箱”補貼方式。即不管市場上糧價的高低，都要支付給農(nóng)民的補貼。它不同于臨時生產(chǎn)補貼和農(nóng)業(yè)保險，是一種損失補貼。

　　二是完善價格支持方式。當(dāng)前最低收購價政策其目的是減少糧農(nóng)的市場風(fēng)險，當(dāng)市場價格高過由成本和利潤構(gòu)成的目標價格時，就不啟動這一政策手段。而當(dāng)市場價格低于目標價格時，則動用該項政策，而且價格下跌越多，補貼也越多，與農(nóng)戶的商品量掛鉤，也與當(dāng)期的價格掛鉤。這對于降低糧農(nóng)的市場風(fēng)險，增加收入具有重要意義。這在一定程度上也說明，我國不能放棄價格支持政策。鑒于目前糧食市場主體的實際情況，價格支持政策的執(zhí)行載體仍然應(yīng)以國有糧食企業(yè)為主，重點是要用活儲備糧企業(yè)。

　　除上述兩項外，對糧農(nóng)的支持還應(yīng)包括了生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補貼(例如，目前所實行的種子和農(nóng)機補貼)，以降低糧食生產(chǎn)成本。從目前來看，這兩項補貼政策還沒有明確的說明究竟是臨時性補貼還是固定補貼、要不要進行補貼等問題。實際上對于生產(chǎn)環(huán)節(jié)的補貼應(yīng)屬于臨時性的補貼，要不要進行補貼，主要是依據(jù)農(nóng)資價格指數(shù)和糧食價格指數(shù)的比較。

　　從理論上看，我國對糧食的支持應(yīng)該包括固定支持(直接補貼和產(chǎn)后補貼)、價格支持、生產(chǎn)支持和風(fēng)險支持四個部分。而從實踐來看，完善糧食支持政策需要圍繞實現(xiàn)糧食緊平衡目標來進行。當(dāng)然，具體的支持力度需要根據(jù)國民經(jīng)濟整體實力而定，不過，隨著國內(nèi)需求增長和耕地、淡水等資源制約，未來我國糧食生產(chǎn)將面臨巨大的挑戰(zhàn)，農(nóng)民收入增加和糧食安全狀況將嚴重影響我國經(jīng)濟發(fā)展。在當(dāng)前國際糧食供求關(guān)系緊張，全球金融形勢惡化，國際糧食貿(mào)易保護主義盛行的時期，我國應(yīng)當(dāng)抓緊建立系統(tǒng)的糧食支持政策，以進一步完善糧食安全政策支持體系。